摘要：检察机关提起生态环境公益诉讼，充分履行了公益诉讼起诉人的职责，经司法实践表明，成效显著，较大程度上保护了耕地、林地、草原等自然资源，守住了人民的“金山银山”;督促行政机关依法积极履职，纠正违法行为，増强了行政机关依法行政的自觉性、积极性，建设法治政府;健全了对国家及社会公共利益保护的法律制度，有效贯彻了“五位一体”的总体布局，促进了社会和谐稳定。但是，随着司法实践的不断深入，检察机关开展生态环境公益诉讼遇到的挑战也逐渐显现，危及到公益诉讼制度效用的发挥，甚至是该制度的平稳运行。故本文从检察机关提起生态环境公益诉讼的司法现状、面临的挑战、完善检察机关开展生态环境公益诉讼的举措等方面展开论述，做好生态环境的守护人。
关键词：公益诉讼 检察机关 生态环境
自十八大以来，全国上下全力加强生态文明建设，全国党政机关人民，以“绿水青山就是金山银山”理念为宗旨，身体力行的，全方面的、有重点的保护生态环境。历史证明，生态兴则文明兴，生态衰则文明衰，因此，检察机关成为保护生态环境的最后一道防线。检察机关提起生态坏境公益诉讼是积极、有序、全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和相关文件的具体体现，是推进依法治国、建设法治政府的关键之举，具有深远的现实意义和历史意义。
一、检察机关开展生态环境公益诉讼的现状
自被法律赋予公益诉讼这ー新增职能以来，检察机关在生态环境、食品药品、国土资源等领域都办理了具有典型性、参考性的经典案例，如永州蓝山县诉蓝山县环保局不依法履行职责案。为响应中央“打赢蓝天保卫战”等号召，生态环境类型案件的案件线索、立案数量、诉前检察建议数量等与其他类型案件相比都名列前茅。但现实生活中还存在着许多破坏生态环境的行为，如牲畜养殖户未获得排污许可证随意排放污染物、部分企业利用江(河)天然涵洞暗地排污、部分企业向天空排放废弃物等等。这大大降低了人民群众的生活幸福感，公益诉讼制度现如今仍不能充分满足人民群众日益增长的公益需求，检察机关在保护生态环境方面还任重道远。
二、检察机关开展生态环境公益诉讼面临的挑战
生态环境公益诉讼在实践中取得了较大成效，惠及民生，但欣喜之余，我们也应认识到，生态环境公益诉讼仍面临着许多挑战，缩小了该项制度发挥效能的空间，具体体现在以下几个方面：
（一）受案范围定位不清
从新修改的《民事诉讼法》《行政诉讼法》，两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中可得出，环境公益诉讼的受案范围为破坏生态环境和资源保护，但未对该受案范围的内涵予以细化。这给检察机关设立了第一道槛，办案人员普遍感到，不能准确的把握该受案范围，如如何认定哪种行为侵害了生态环境、损害后果要达到何种程度、造成多大损失才算破坏了生态环境等等。理论界对环境公共利益也没有达成共识，未对公共利益进行统一的规范性描述[①]这直接影响到检察机关对案件线索的收集与判断，影响办案效率，并且，在司法实践中，法院很有可能因为受案范围不明确，而不受理生态环境公益诉讼案件，使得该制度的社会、法律等效果大打折扣。
（二）调查取证难，办案积极性不高
虽然形式多样的污染方式在现实生活中都普通存在，但具体到个中，对其进行调查取证却十分困难。
1、公诉业务作为检察机关的传统、主要业务，而公益诉讼作为检察机关的新职能，且对办案人员的相关专业知识要求极高，而办案人员恰恰缺乏相关专业知识，这决定了办案人员的调查取证能力不强，必须依靠“外力”，因此，检察机关在调査取证方面并没有专业优势、技术优势、经验优势。
2、因法律或相关司法解释在调查取证方面，没有赋予检察机关强制措施，且调查取证也缺乏统一的工作程序，故检察机关在对部分企业进行调查取证时，常常会遇到被企业保安挡在门外、企业负责人不配合等尴尬情形。当检察机关向行政机关调查取证，收集相关资料时，各部门相互推诿，导致关键资料不能作为证据使用，影响案件结果。
3、污染行为具有隐蔽性，不能轻易被人察觉，检察机关往往是事后，才得知案件线素。因检察机关获得案件线索的滞后性，等着手查办案件时，可能加害行为已终止，责任主体已逃之夭夭，证据难以保全，贻误了调查取证的最佳时机。且相关法律规定，生态环境破坏须达到一定的程度，不利用科学技术难以认定。
4、司法鉴定无疑是公益诉讼中的“老大难”。在公益诉诉讼中，环境污染程度、经济损失以及修复可能性等专业问题都依赖于专业机构做司法鉴定，并且，鉴定意见关乎诉讼的成败。从司法实践来看，鉴定费用十几万、上百万元甚至上千万元，而检察机关属于财政拨款性质的国家机关，无额外经费来支付鉴定费，而且一旦败诉，很可能由检察机关承担鉴定费。[②]因此，不少办案人员苦于办案费用之高而办案积极性不高。
（三）诉前检察建议刚性不强
公益诉讼中的诉前检察建议，目的是通过检察机关的督促，促进相关部门及时纠正、解决问题，提高检察机关的办案效率和质量。虽然该诉前程序发挥了巨大的作用，如节约诉讼诉成本，纠正不作为等等，但是其中也存在亟待解决的难题。
依据相关法律及司法解释的规定，诉前检察建议不是有强制执行力，缺乏刚性权威，因此，被送达人出于各方面的考虑，对诉前检察建议存在“积极表态、消极配合”的现状。部分行政机关在规定的时间内对诉前检察建议要求的内容予以了回复，但也存在个别行政机关，因法律意识不强，恶意拖延，未履行职责或者敷衍了事，书面回复与实际措施不一致，夸大整改效果等。
在司法实践中，部分检察机关制作的诉前检察建议操作空间不大，如要求相关行政机关制定规章制度，并使其成为解决整改内容的长效性机制等等。因办案人员不是生态环境方面的专业性人才，故其提出的应对措施针对性不强。诉前检察建议中，要求行政机关整改的期限往往时间较短而环境破坏的力度大，整改措施复杂，基至客观上已恢复不了原状。综上，诉前检察建议使得行政机关无所适从，其也并不能有效的消除侵害行为对环境的影响，反而降低了诉前检察建议的法律权威。
（四）判决执行难
从各地环境公益诉讼判决书的内容来看，大多都要求行政机关履行职责，承担环境修复费用等或要求侵害人停止违法行为，采取补救措施，支付数额不等的环境修复金等。因行政机关权力有限，资金有限，因此，法院判决后，其仍然无法全面履行判决内容。环境修复金一般数额较大，动辄上百万元，而现行的法律法规对该笔资金的管理者、管理程序、使用程序等均无规定，法院判决后，将遭遇执行难，
检察机关不知如何监督执行。
三、完善检察机关开展生态环境公益诉讼的举措
（一）细化受案范围内涵
完善顶层设计，通过法律、司法解释等形式对环境公益诉讼受案范围的内涵和外延予以细化。如《行政诉讼法》第十二条以列举法的方式确定受案范围，且我国部分省份的司法实践已为该立法提供了司法经验。2015年，贵州省高级人民法院向全省印发《贵州省高级人民法院推进环境民事公益审判工作的若干意见》。该《意见》就环境民事公益诉讼受案的环境要素进行了分类细化，如危害水资源安全案件、危害大气环境安全案件等等。[③]该《意见》已得到了最高人民法院的认可。
（二）加强检察机关生态环境公益诉讼队伍建设
因生态环境公益诉讼对办案人员的专业知识、综合能力要求高，为提高办案效率、办案质量、办案数量，检察机关需加强民行部门的队伍建设，该队伍需作风优良、政治过硬，侦查能力强，理论基础扎实，专业性强。
聘请行业专家对公益诉讼办案人员进行有针对性地集中培训，或开展多形式的岗位练兵、业务实训活动，不断提高调查取证、庭审应对能力，或招录业务精通、经验丰富的专业人员，提高公益诉讼一线办案力量。
司法实践中，民行部门往往都是员额检察官、检察官助理、书记员1:1:1配备，但案件数量较多，且需亲自调查取证，办案力量明显不够，故可以从侦查监督、公诉、控申等部门调配政治性强、业务素质高的骨干力量，提高民行部门的办案力量，建立一体化办案机制。办案人员也需灵活掌握法律与政策之间的关系，做到政治效果、法律效果、社会效果相统一。
（三）创新工作方式，解决调查取证难题
因破坏生态环境行为的隐蔽性，不易被发觉，且证据难固定，检察机关应注重实地调查，可配备无人机、执法记录仪等科学技术设备，及时获得案件线索，加大取证力度，及时固定证据，提高取证效率。[④]
借助“外力”，整合专业资源，成立专家库。专家运用专业知识参与生态环境公益诉讼整个办案流程，为办案人员在调查收集证据、分析专业问题等方面提供建议或意见，加强智力支持，提高公益诉讼的效率性、准确性、成功率，丰富办案经验。
因生态环境公益诉讼案件均需鉴定机构作出鉴定意见，市场需求量大，故可由各地区的省或设区市人民检察院以招投标的形式，成立鉴定机构专家库，利用市场竞争力来降低鉴定费、提高鉴定质量、缩小鉴定周期。
为提高检察机关的取证效率和质量，检察机关可在向同级市委、市政府报告关于开展公益诉讼的工作情况时，请求以市委、市政府的名义印发《关于支持人民检察院开展公益诉讼工作的决议》，就配合检察机关开展公益诉讼，对企业、行政机关、法院等提出具体要求，为公益诉讼制度的全面贯彻落实提供有力保障。[⑤]
（四）提高诉前检察建议的刚性
检察机关应自主提高诉前检察建议的质量，总结实践经验，明确诉前检察建议书的制作内容，该内容应符合合法、合理、准确、操作性强的特点，提高诉前检察建议的社会公信力、权威性，便于行政机关整改落实。
检察机关可以专门设立诉前检察建议宣告室，办案人员或检察长与被送达人以面对面的方式宣告送达诉前检察建议，同时邀请人大代表或人民监督员在旁监督，并将该诉前检察建议抄送给该行政机关的上级主管部门、同级人大常委会、监察委等单位，形成强大的监督合力。若行政机关仍未全面落实整改，可将该检察建议及行政机关整改详情在媒体上公开，加强舆论监督，迫使其依法行政、积极履职。
（五）建立健全环境修复金管理制度
公益诉讼制度是解决人民群众最关心的问题的一项制度，只有全面落实好判决内容，才能获得人民群众的支持，满足人民群众的公益需求。
虽然现行法律法规并没有对环境修复金的具体落实进行规定，但重庆、云南等地尝试建立了环境修复金管理制度，经实践检验，取得了良好效果，值得借鉴。经省级财政部门批准，由省级环境保护部门设立环境修复金账户，进行专项管理，专项用于受损生态环境的修复或替代修复，进行年度审计，并由同级财政部门和社会组织共同监督资金使用情况。[⑥]
四、结语
综上，虽然检察机关开展环境公益诉讼仍面临着许多难题，但是其会在实践中积极摸索，总结经验，不忘初心，砥砺前行，扎实的开展公益诉讼工作，将该项工作落实到实处，给人民群众一个满意的答复!
[①] 《基层检察机关开展行政公益诉讼的困惑及对策》，2017年8月28日，饶学兵 张晚婷
[②] 杨洪吉、张洛：《检察机关提起环境公益诉讼制度程序问题研究》，载《中国检察官》2018年第9期
[③] 李华琪：《环境公益诉讼：制度缺失与完善策略》，载《湖南农业大学学报(社会科学版)》2018年第4期
[④] 赵国章：《多措并举深入开展公益诉讼》，载《检察日报》2018年第8661期
[⑤] 倪建军、曹雪：《陕西汉中人大作出决议支持公益诉讼》，载《检察日报》2018年第8660期
[⑥] 郭海蓝、陈德敏：《省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼的制度困境与规范路径 》，载《中国人口·资源与环境》2018年第28卷第3期
（作者：叶柳艳 系冷水江市人民检察院）
