金劲彪孙丽珍：产教融合背景下产业教师队伍建设的制度保障

作者简介：金劲彪，浙江树人学院科研与社会合作处教授;孙丽珍，浙江科技学院教授。

基金项目：浙江省高校重大人文社科攻关计划项目“应用型高校治理现代化评价体系的构建研究”(2021GH040);2020年教育部产学合作协同育人项目“高校《思政社会实践》教学信息化平台建设”(202002312015)

摘要：随着产教融合深入发展，学校与企业人才双向流动成为常态，逐渐形成“产业教师”教师类别。我国产业教师建设仍处于改革探索阶段，实践表明，产业教师具备灵活性、长期性和多样性等特征。从教师制度规范看，产业教师队伍建设面临法律地位不明、职责不清、晋升机制缺失、权利救济保障不足等困境。借鉴“旋转门”机制，实务人员从事教育工作制度保障，可通过修订《教师法》教师资格认定机制、细化产业教师特设岗位方案、构建产业教师长聘机制、建立产业教师权利救济体系等途径，完善产业教师队伍建设制度保障。

关键词：产教融合产业教师教师权利制度保障

随着产业发展升级，传统教育培养模式难以满足产业发展需要，暴露出人才培养供给侧与产业需求侧之间的失衡问题。党的二十大报告指出，“统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新，推进职普融通、产教融合、科教融汇，优化职业教育类型定位。”深化产教融合背景下，产教融合范围从职业教育、应用型本科院校，扩展到“双一流”建设高校，成为各类高校办学的基本遵循。[1] 师资队伍建设是产教融合人才培养改革的关键环节。2017年国务院发布的《关于深化产教融合的若干意见》(简称《意见》)，提出“支持企业技术和管理人才到学校任教，鼓励有条件的地方探索产业教师(导师)特设岗位计划”。中央文件首次提出“产业教师”概念。当前，产业教师队伍建设仍处在探索阶段。产业教师队伍建设面临着教师准入资格认定、职称评聘、人事管理、权利救济保障等制度建设问题，亟待进一步完善。

一、产业教师队伍建设现状及困境

企业人员到学校担任产业教师，职业学校和高等学校自主聘任兼职教师成为新趋势。随着产教融合改革深化，产业教师建设改革与实践日新月异。产业教师是产教融合教育改革的新事物，通过政策与实践梳理，可对产业教师的政策措施、内涵特征与实践困境作出准确界定。

(一)产业教师队伍建设

2017年《意见》发布后，产业教师成为教师队伍建设新方向。国家系列教育改革政策文件将建立产业教师队伍作为教育人事改革目标之一。2020年提出“探索实施产业教师(导师)特设岗位计划，完善产业兼职教师引进、认证与使用机制。”① “鼓励各地各培养单位设立‘行业产业导师’，健全行业产业导师选聘制度，构建专业学位研究生双导师制。”② 2022年提出“设立一批产业导师特聘岗，按规定聘请企业工程技术人员、高技能人才、管理人员、能工巧匠等，采取兼职任教、合作研究、参与项目等方式到校工作。”③ 可见，企业兼职教师逐步成为办好职业教育的重要力量，成为专业教师的主体组成部分。[2] 在政策指引下，各地纷纷制定政策落实产业教师建设的要求。

第一，产业教师岗位设置。地方实践中，产业教师岗位设置包括“特设岗位”“流动岗位”“固定岗位+流动岗位”等。广东省提出以周转编制自主聘任模式，由院校设立产业教师流动岗位。④ 第二，产业教师聘任对象。部分地方提出，产业教师聘任可打破年龄、学历限制，为非遗传承人等特殊人才类型开放聘任绿色通道。第三，产业教师聘任方式。包括“政聘校用”、直接考核聘用、自主聘任等。通过这些方式，政府保证聘请的产业教师有相应技术能力和实践经验，高校可自主选人用人。第四，产业教师待遇保障。产业教师以专业等级认定教师岗位待遇，采用专项经费保障薪酬待遇。如上海市提出在产业学院内部设立若干产业教师专岗，聘请行业企业高技能人才担任特聘兼职教师，给予相应经费保障。⑤ 第五，产业教师评定方式。部分地方探索企业人员担任教职的职称评定办法，如2021年甘肃省对特殊人才职称评定开辟“绿色通道”，通过重大技术成果转化、取得重大发明和知识产权转化、获得技能证书、奖项及专家举荐等多种形式申报职称。⑥ 产业教师列为特殊人才申报相应层级职称。

(二)产业教师规范特征

产业教师是职业教育体系深化发展的产物。虽然产业教师聘任对象是传统教师队伍外的企业实务技能人员，但其与原兼职教师的意涵并不相同。产业教师队伍建设在充分发挥高职院校教师聘任自主权基础上，强化了政府对产业教师队伍的规范管理，使产业教师具备灵活性、长期性和多样性等特征。

第一，灵活性。岗位设置上，产业教师队伍建设主要采用流动性特设岗位。这些流动性岗位可在学校总体用人编制内调动，不受学院、专业限制。教育工作上，产业教师可灵活安排具体教学、实践指导时间，授课场所也不局限于学校空间内，可实现跨专业、跨学科教学。

第二，长期性。不同于兼职教师的临时聘任，产业教师队伍具有长期性特征。首先，岗位设置的长期性。高校设定产业教师特设岗位，将其纳入高校教师队伍常态化管理体系。其次，校企合作的长期性。产业教师人员招募上，产业教师聘任人员主要基于校企长期合作。职业教育教师企业实践基地为企业人才到高校任教提供便利，保障了产业教师的长期稳定性。最后，职业教育的长期性。产教融合背景下，职业教育已成为高等教育重要组成，职业教育随时代新兴产业出现而不断创新发展，形成长期的社会影响力。

第三，多样性。首先，从人员来源看，产业教师可从企业聘请专业技术人员，也可聘任有传统技艺的“大国工匠”“非遗传承人”。产业教师的学历要求不作限制，既包括高学历技术人员，也包含文化水平较低但经验丰富的民间大师。其次，从参与形式看，产业教师可采取兼职任教、合作研究、参与项目等方式到校工作。最后，对产业教师的评价可采取教学成果、产业转化或技能创新等形式。

(三)产业教师建设的困境

在中央政策指引与地方实践探索推动下，已初步形成产业教师管理机制。但制度层面上还存在诸多困境，在教师资格认定、岗位职责设置、职业发展及权利救济等，还需进一步完善。

1.法律身份困境：产业教师法律地位不明

产业教师具有的灵活性，极大推动了产业教师群体规模化发展。但这种灵活性超越了《教师法》对教师资格的基本规定，使产业教师面临法律地位不明的身份困境。产教融合背景下，企业技术人员到高校担任产业教师成为常态。但《教师法》规定，从事教师职业者必须取得教师资格，具备一定的政治素质、学历条件、教育教学能力等。[3] 为推进产教融合教师队伍发展，中央和地方教育政策均提出不以学历、年龄等形式要件限制教师聘任。若严格依据《教师法》，则产业教师可能不具有教师身份，其权利无法得到保障。

2.岗位设置困境：产业教师具体职责不清

1993年《教师法》规定教师采用聘任制，以“按需设岗、择优聘任、严格考核、合同管理”为主要特点的岗位聘任制逐步成为高等学校基本用人制度。[4] 2006年人事部出台《事业单位岗位设置管理试行办法》，将事业单位岗位分为不同岗位类别和级别，其中高校教师岗位属于专业技术岗位。教师岗位的分类、分级设置，明确了教师岗位职责与薪资待遇，为教师队伍发展提供了体系化晋升框架。但与传统教师不同，产业教师与教师专业技术岗位的要求存在较大差异。依据《意见》要求，产业教师采用特设岗位计划，是为应聘高层次特殊需要人才采取的非常设岗位。实践中产业教师特设岗位的建设，涉及设置模式、薪资待遇、工作方式等内容，并未形成详细实施方案，产业教师的具体职责不清。

3.职业发展困境：产业教师职业晋升机制缺失

产业教师不是临时聘任的兼职人员，具有长期性特征。过去高校都采用短期兼职聘用方式聘请行业人员从事教学活动，未形成长效人事管理机制。短期产业教师聘任方式，具有双重负面影响：对于学校，短期聘任产业教师存在随意性，聘任标准不一，流程不明，责任不清，管理松散，造成教师队伍不稳定，水平参差不齐等问题;对于产业教师，短期聘任方式没有长远职业发展空间，使其将教师工作视为“副业”，教师身份认同感不足，无法发挥长效育人的作用。[5] 调研显示，我国高校产业教师建设仍停留在自发状态，人事合同大部分为短期。[6] 短期聘任模式下，产业教师职业晋升机制缺失，阻碍了产业教师队伍的发展。

4.权利救济困境：产业教师权利救济保障不足

实践中，实务人员担任产业教师多为兼职聘用方式，导致其无法获得与全职教师同样的权利保障。当兼职教师权利受到损害时，无法获得与全职教师相同的权利救济。兼职教师通常仅与高校签订短期教育劳务合同，有时甚至仅以口头约定工作报酬，缺乏系统权利义务规定。当兼职教师权利遭到损害时，兼职教师难以通过校内教师申诉机制获得救济。而且，从劳动法的视角看，短期兼职聘任形式不属于“劳动关系”而属于“劳务关系”，其聘任协议不是“劳动合同”而是“雇佣合同”。这意味着，兼职教师无法主张劳动法上的公法权利，仅能通过民事合同条款主张有限权利救济。

二、破解之道：引入“旋转门”机制

产业教师权利保障的困境在于身处教育系统与企业系统两个不同工作场域，传统制度保障机制未能考虑系统间耦合的场域，使产业教师边缘化。如何建立不同场域工作人员的衔接保障机制，是完善产业教师制度保障的关键因素。“旋转门”理论可为产业教师制度保障建构提供有益引导。以“旋转门”理论作为产业教师制度保障建设的理论基础，可最大程度利用现有保障机制，实现人才交流转化的系统耦合。

(一)“旋转门”机制的内涵

旋转门原指建筑物中的一种门，在政治领域被引申为解释个体在行政部门、企事业单位、社会组织间自由流动的情形。在人力资源领域，“旋转门”被认为能整合不同人力资本与关联的纽带关系，实现人力资源的有效利用。如美国智库人员聘任就充分运用“旋转门”机制，政府卸任官员可从事智库政策研究，智库研究者也可到政府担任官员。这种学者与官员身份转化方式即被描述为知识与权力结合的“旋转门”机制(Revolving Door Mechanism)。广义看，“旋转门”是对公权力机构与非公权力机构(特别是公权力机构权力行使对象)之间人员流动现象的表述。[7] “旋转门”机制指立法和行政机构等公共部门与商界、学术界及智库等非公共部门之间，特别是公共部门与非政治组织之间人员流动的动态过程。[8]

实现人才跨界流动时，“旋转门”机制为不同社会角色的人员提供了跨界从业制度保障，另一方面也设定了竞业限制要求，避免权力腐败发生。如法律职业上，我国《律师法》《检察官法》和《法官法》对检察官、法官离开公职从事律师行业进行了限制。

(二)“旋转门”机制在产业教师保障机制中的适用

教育领域中，随着产教融合、产研融合发展，高校人才流转现象愈加频繁，“旋转门”理论成为高校人才引进、交流机制建构不可或缺的理论基础。产教融合的理念，即破除教育与产业发展之间的系统壁垒，实现人才资源优化配置。采取“旋转门”机制，可便捷实现产业教师保障机制建设，摆脱产业教师面临的制度困境。

有学者提出，高校利用“旋转门”机制，可让政府工作人员、企业实务人员及其他相关行业人员进入高校智库工作;另一方面，高校智库组织发展亦需要主动寻求参与政府及社会组织决策咨询的机会，利用“旋转门”机制可促进高校智库成员合理流转，优化人力资源配置，加强深度交流融合。[9] 高校智库适用“旋转门”机制展现了其独有机制优势。高校基于自主办学权，可自主制定灵活的人员聘任标准、考核机制等内容。高校教师人员聘任上，高校科技人员职务流动表现为机构间跨界、往返双向转换、频发而间歇等特征，已形成“旋转门”现象。[10] 建设产业教师制度保障机制时，可借鉴“旋转门”机制的基础，结合产业教师规范特征与面临的实践困境，构建相关制度保障内容。“旋转门”机制可实现教师与企业人员双向互动，保障产业教师发展的灵活性。其次，职业教育要培养能胜任社会发展所需职业技能的人才，而企业也需要相配的人力资源与智力支撑，“旋转门”机制可实现高校与企业之间的互利共赢。具体而言，产业教师“旋转门”机制包含人员、职责、制度和激励等要素及其之间的相互协调和运行。通过“旋转门”机制可破除产业教师的身份困境、岗位设置困境、职业发展困境及权利救济困境。

三、产业教师制度保障实现路径

产业教师制度保障建设，应立足于原有教育机制，构建便于教师与企业人员双向流动的“旋转门”机制，实现产业教师群体良性发展。基于“旋转门”机制，我国产业教师相关保障制度可从教师身份、岗位设置、职称评定与权利救济等事项进行建构。

(一)身份保障：实现产业教师的教师资格认定

企业实务人员担任产业教师，其身份由企业员工“旋转”转化为教师。从教师资格认定法律行为属性看，《教师法》拟定的教师法律资格认定属于市场准入类行政许可行为。但随着时代发展，教师队伍类型已发生了巨大变化，《教师法》和《教师资格条例》规定的教师资格制度亦需调整。“放管服”改革背景下，教师资格制度从事前许可逐渐转移到事中事后监管，事前审批环节出现告知承诺、补试或免试等改革措施，为申请人提供更高效便捷的申请条件。[11] 实践中，产业教师队伍建设政策指引呈现出弱化教师资格事前许可要求的趋势。《教师法》修订之际，可细化教师资格制度运行机制，实现教师资格动态监管。对教师资格的认定，可改变静态永久许可方式，采取“试用+确认+定期审查”动态监管方式，为从事教师职业者设定岗前试用期限，并以定期审查方式保障教师队伍质量。在产教融合深入发展背景下，采取“先上岗，再考证”的教师资格“预认定”形式，可避免产业教师因快速发展而未能及时取得教师资格证时的身份障碍。

从教师资格认定的法定类型看，当前《教师法》和《教师资格条例》规定的教师资格主要采用以教育层次为基础、以教育领域为补充的划分标准。教师资格认定上，存在类型不全、条件过于严苛等弊端，造成教师资格认定与教师队伍建设实践脱轨。以职业教育领域兼职教师为例，2022年《职业教育法》明确了职业教育作为教育类型而非教育层次的规范定位，且对职业教育教师情形作出特殊规定，如放宽职业教育教师学历要求，允许实务型高技能人才通过专职或兼职形式担任教师。《教师法》应衔接《职业教育法》对教师规范的法律规定，不宜将高等教育与职业教育教师资格简单区分，应明确职业教育教师的例外规定，避免“身份法”与“领域法”之间的规范抵牾，完善教师资格体系化建构。

(二)岗位保障：细化产业教师特设岗位方案

产业教师特设岗位是依据事业单位岗位设置办法制定的岗位，与常规教师岗位具有同等岗位保障效果。不少地方文件提出，采取“固定岗+流动岗”形式，分出部分编制名额用于招聘产业教师。虽然纳入编制管理意味着产业教师获得公共财政的待遇保障。但从教师队伍聘任制改革总体趋势看，能进能退的人才流动机制是未来主流方式。教师聘任制改革中，编制管理与岗位设置逐步脱钩已成为常见形式，教师事业编制不再与个人捆绑，而与单位(高校)捆绑。高校在政府划定编制总量范围内灵活设置岗位，形成编制“周转池”，在保障教师编制待遇的同时，采取“预聘-长聘”机制减少个人编制的依附性，激发教师队伍的工作积极性。

依据“旋转门”机制建构思路，当企业人员被聘任为产业教师时，其享受的岗位保障以在岗担任职务为前提。可行方式是，将政府划定的高校教师编制与产业教师特设岗位挂钩，保障岗位的经费来源。地方政府及教育主管部门制定具体岗位设置方案时，可参照义务教育阶段教师特设岗位的实施方案要求，划定各地区职业教育、高等教育产业教师岗位的名额分配数量，对产业教师招聘条件、岗位要求、待遇保障、职称评定等予以明确。高校在地方产业教师特设岗位实施方案基础上，可进一步完善兼职教师聘任管理办法，形成行政宏观调控与高校自主灵活聘任相结合的教师岗位保障，最终发展成常设岗位。

(三)发展保障：建立产业教师长聘机制

产业教师具有长期性特征，维持产业教师队伍的稳定性，才能确保职业教育事业长远发展。《意见》倡导采取产业教师特聘岗位聘任方式，意味着政府及教育主管部门已将产业教师纳入正式教师人事管理体系，产业教师待遇得到公共财政保障。但是，若为了提升产业教师稳定性选择全面编制管理，则不利于产业教师队伍人才流动，与教师聘任制改革整体方向相悖。因此，应探索建立长聘机制，将产业教师队伍维持在相对稳定状态。

从发达国家经验看，无论是传统教学型教师还是从事职业教育的产业教师，以兼职形式担任教师的情形非常普遍。据统计，1995-2015年美国高校教师总数由93.17万增长到155.22万，增长率66.6%，其中，外聘教师由38.09万增至74.51万，增长率为95.6%。[12] 美国高校建立了全方位培训内容和全过程培训体系，包含严格的岗前培训体系和完善的职后培训和进修制度，对表现好的兼职教师给予薪酬增加和职级晋升。[13] 我国吸收域外教师人事聘任制度经验，选择兼顾长期性与灵活性的“预聘-长聘”教师聘任制度，为教师提供短期聘任到长期聘任的职业发展体系。但长期以来，企业、行业实务型人才担任兼职教师常态化管理体系并没有建立。对此，可仿照教学型教师职业体系，建立产业教师长聘机制。首先，应全面将产业教师聘用关系纳入人事合同管理。只有将兼职聘任的产业教师与普通教师同等管理，制定完整聘任教师管理办法，才能避免短期、临时聘任造成的不利后果。其次，聘期设置上，可在产业教师聘任合同上约定续聘条件要求。高校可参考“预聘-长聘”教师人事管理制度，在合同中约定续聘条件，承诺产业教师在满足续聘条件时具有优先续聘的权利。最后，应尽快制定产业教师职称评审办法。教育主管部门应建立一套完善的产业教师职称体系，实施可持续评估机制，保障产业教师队伍稳定发展。江苏省探索建立了产业教授制度，由政府多部门推进，设置严格遴选标准，从各产业领域知名企业家和技术专家中遴选产生。[14] 可在此基础上，参照讲师、副教授、教授职称评定办法，细化人才评定标准，制定产业教师职称评定细则。产业教师职称评定应改变唯论文、唯学历倾向，不将论文、学历作为职称评审的限制性条件，将职业技能竞赛成绩、指导学生实习的成果、专利成果、教案等作为评价条件。总之，产业教师发展的保障，需要为产业教师提供同等职业发展体系，建立符合产业教师特点的长聘机制。

(四)救济保障：建立产业教师权利救济体系

“双师型”教师队伍建设导向下，无论是全职教师还是兼职教师，从事教育和实务等多项工作已成为新常态。然而，面对多重劳动法律关系的社会现实，我国劳动法制度建设存在滞后性，难以为劳动者权益维护提供有效支持。域外劳动法律理论不区分“劳动关系”和“劳务关系”，不拘泥于合同的形式，有放宽劳动法上劳动者的趋向。[15] 有学者提出，应将多重劳动关系纳入劳动法调整范围，通过厘清相关主体的利益边界;重新调整、确定劳动基准;合理分配社会保险缴费负担等方式实现多重劳动关系的法律保障。[16] 在新的劳动法理念指引下，建设产业教师队伍应消除“兼职与全职”的区分对待，完善产业教师权利救济体系。

首先，应赋予产业教师申诉救济权利。教育立法应明确产业教师具有教师资格，赋予产业教师申诉救济权。其次，在赋予产业教师申诉救济权基础上，进一步完善教师申诉制度。可在高校内部建立教师校内申诉制度，依托内部自发生成调整机制、行业规则及传统习惯维护教师权益。[17] 外部申诉制度上，教育行政主管部门应明确受理产业教师与担任教职相关的纠纷，保障产业教师向教育行政主管部门申诉的途径。再次，申诉制度外，需要完善行政复议、行政诉讼、民事诉讼、司法调解等多元纠纷化解机制，为产业教师提供充分的权利救济途径。最后，实现权利救济机制的功能区分，建立产业教师权利救济体系。依据纠纷涉及的具体事项，建立公法救济与私法救济分离的救济渠道;依据纠纷受理的时间顺序，建立校内申诉、调解优先，司法救济兜底的纠纷处理程序。四、结语

产业教师是职业教育、高等教育领域的新型教师队伍类型。建设产业教师队伍，需要明确产业教师的教师身份，完善产业教师的岗位设置方案。在产教融合发展理念引导下，依据高校人才流动“旋转门”理论基础，明确产业教师聘任、任期、考核、晋升、薪酬等具体内容，完善相关权利保障机制。在政府、学校、企业等主体协同推进下，产业教师制度将从零散的政策与地方探索推进到体系化建设。随着教师聘任制度改革与教师人才流动机制发展，越来越多企业行业人员将以产业教师身份投身于教育事业，促进教育、产业、科研多元协同发展，提升我国高等教育、职业教育发展水平。

注释

①教育部办公厅工业和信息化部办公厅关于印发《现代产业学院建设指南(试行)》的通知(教高厅函〔2020〕16号)。

②国务院学位委员会教育部关于印发《专业学位研究生教育发展方案(2020-2025)》的通知(学位〔2020〕20号)。

③中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》。

④广东省人民政府办公厅《关于印发广东省职业教育“扩容、提质、强服务”三年行动计划(2019-2021年)的通知》(粤府办〔2019〕4号)。

⑤上海市教育委员会、上海市经济和信息化委员会关于印发《关于推进上海本科高校现代产业学院建设的指导意见》的通知(沪教委高〔2021〕55号)。

⑥甘肃省人力资源和社会保障厅关于印发《甘肃省特殊人才职称评价办法》的通知(甘人社通〔2021〕277号)。

参考文献

[1]白逸仙，王华，王珺. 我国产教融合改革的现状、问题与对策[J].中国高教研究，2022(9):88-94.

[2]王红梅. 从兼职教师到产业教授[J].职教论坛，2020(5):106-109.

[3]金劲彪，侯嘉淳，李继芳. 现代产业学院建设的法律风险与防范[J].教育发展研究，2021(5):20-27.

[4]杨潮，胡志富. 关于健全高校教师岗位聘任制的若干思考[J].中国高教研究，2000(7):52-53.