为深入学习贯彻最高人民检察院张军检察长在全国检察机关学习贯彻全国“两会”精神电视电话会议上的重要讲话精神，认真落实省检察院党组《关于深入开展“讲政治、顾大局、谋发展、重自强 ”学习调研实践活动的通知》要求， 新化县检察院党组扎实推进“两学一做”学习教育常态化制度化和司法体制改革，不断规范司法行为，扎实推进司法体制改革，积极探索审查办案公开，教育干警不断更新现代司法理念，努力适应新常态，真正让人民群众在每一个司法个案中感受到公平正义，从而达到了政治效果、法律效果和社会效果的有机统一，取得了实实在在的实效，他们的做法得到了省、市检察机关和新化县委、县政府的高度评价。
一、不断探索案件审查公开的背景与动因时代是出卷人，人民是阅卷人，历史是评卷人，干警是答卷人。人民是一切权力的来源，检察权来源于人民，检察权的行使必须始终坚持执法为民、维护人民权益。在开展学习调研中，新化县人民检察院对多方征求的群众意见进行梳理、归纳，发现反映最集中、最强烈的问题之一,就是检务公开远不如审判公开来的实在。在内容、对象、时机、方式等方面存在随意性，重形式、走过场，实质性的公开欠缺。因而长期以来，在社会各界眼里，检察机关执法办案活动充满神秘色彩，颇受质疑。一方面，由于宣传不到位，社会各界对检察机关缺乏认识和了解。许多群众都不知道检察院是干什么的，做什么事情的。只知道“发生案子找公安局或者派出所，打官司找法院或者法庭”。另一方面，没有拓宽检察渠道，延伸检察触角，检察机关处理案件缺乏信任和支持。特别是当地党政领导、侦查机关负责人和社会各界对检察机关依法作出的不捕、不诉、撤案和变更强制措施等决定，普遍持有怀疑甚至批评的心态，认为检察机关是在办人情案、关系案，或者放纵犯罪。此外，社会各界对“谁来监督检察机关”缺乏体验和感悟，不知道检察机关只有启动、延续或者终止诉讼程序方面职权，并未赋予审判机关那样的实体方面职权;而且在诉讼过程中，司法机关之间是相互制衡的状态，绝非检察机关说了算。院党组经过认真调研认为：民之所愿、我之所进。无论是深化检察改革，还是践行群众路线，人民群众不满意的地方就是检察机关改进工作的切入点和着力点。以迎难而上的勇气和智慧推进公开审查工作，是基层检察院机制创新的有效途径，是检察机关密切联系群众、提高检察执法公信力的唯一选择。公开审查的要义，就是最大限度的公开调查取证、性质认定、案件讨论等办案过程;最大限度的公开群众关注、重大疑难、社会敏感和新类型刑事案件;最大限度保障人民群众的知情权、参与权和监督权;最大限度的让人民群众从检察机关执法办案中感受公平正义。
在省、市院党组的指导下，新化县检察院组成由检察长领衔的专门班子，在深刻领会高检院“检务公开司法改革方案”要求的基础上，结合本地司法实际进行调研论证，出台《新化县人民检察院案件公开审查实施办法》，将原来使用的公开听证概念予以了修正、完善，采纳了更具法律属性和检察职能品格的公开审查这一全新概念。2017年1月至今，该院已开展各种公开审查活动125次，其中审查逮捕案件53次，审查起诉案件67次，变更强制措施(即对逮捕的犯罪嫌疑人拟决定取保候审)案件7次，作不立案决定的案件13次，检察委员会讨论立案监督案9次。共邀请当事人及其辩护人、侦查机关工作人员、人民监督员、人大代表和各界群众180余人参加了公开审查会，涉及26个单位及乡镇的人员。有重点的实现了从办案结果公开到办案过程公开、执法形式公开到执法内容公开的转向，以倒逼的方式增强办案干警的危机感和责任感。
二、案件公开审查机制的基本做法（一）公开审查的对象和范围
1.公开审查重点案件。鉴于新化检察院案多人少的现实困境和法定办案期的限制，该院确定的公开审查重点，主要是社会关注的重大、疑难、复杂案件和拟作出不捕、不诉、变更强制措施、撤案等决定的案件;这些案件很容易引发社会各界及人民群众对检察机关办人情案、金钱案的猜想、揣测。对于案件事实清楚、证据确实充分且诉讼参与人意见一致的案件，一般不进行公开审查。在该院公开审查的56起案件中，属疑难、复杂案件22件, 拟作出不捕、不诉23件，变更强制措施决定取保候审案件5件，作不立案决定的案件4件，决定撤案的案件2件。这些案件的公开审查均实现了释法说理、执法透明、群众监督的初衷。
2.参与公开审查的人员范围。主要包括：当事人及其近亲属或者辩护人、诉讼代理人;侦查机关的工作人员;人民监督员、特邀监督员，人大代表、政协委员;当事人所在单位或者基层乡镇、村组的干部;有关国家机关、社会组织、人民团体的工作人员;法学专家、知名学者;其他经检察长批准的公民等。此范围的人员是全部还是部分参加公开审查，由检察长或者案件承办人根据案情和工作需要，确定具体人选。参与该院公开审查的案件中,当事人及其辩护人52人,侦查机关工作人员、人民监督员、人大代表和各界群众200余人，涉及6个单位7个乡镇的人员，平均每个公开审查案件的参与人9至11人，其身份涵盖案件公开审查的各方面人员。
（二）公开审查的方式和程序
1.公开审查的主要方式。一是举行公开听证会，如重大疑难案件批捕起诉的公开听证,由案件主办人主持听取侦查人员、犯罪嫌疑人及其律师、被害人和诉讼代理人对是否有必要逮捕进行陈述、质证、辩论，并将听证结果作为是否逮捕的主要依据;二是观看、旁听检察机关有关调查取证活动，包括讯问犯罪嫌疑人、询问证人、被害人和调取物证、书证、视听资料等,并就发现的问题提出意见;三是查阅案件材料,参与公开审查的律师、人民监督员、人大代表和群众可以查阅案卷及相关资料，并就发现的问题提出意见;四是列席执法部门案件讨论会或者检察委员会,并就发现的问题提出意见。采取何种方式进行公开审查，由检察长根据案件性质、难易程度、影响大小和工作需要等作出决定。该院公开审查的案件中,10起公开听证案件均在发案所在的单位或社区举行;9件调查取证公开案件在办案场地观看、旁听;7件审查公开案件采取参与人员列席执法部门或检察委员会的公开方式。
2.公开审查基本程序。对重大疑难案件批捕起诉的公开听证，其程序一是由检察机关将有关听证的事项通知参与听证的各方;二是听取各方参与人对嫌疑人是否逮捕起诉的陈述理由和意见;三是由侦查机关一方同犯罪嫌疑人及其律师一方就逮捕起诉是否必要展开质证和辩论;四是听证过程制作笔录，由当事人签名盖章;五是根据听证的表决情况，由检察机关作出逮捕或不捕、起诉或不起诉的决定。其他公开审查的案件，一是进行公告;二是确定参与公开审查活动的人员名单，并提前发出通知;三是检察长或者案件承办人组织有关人员参与公开审查活动;四是参加公开审查活动人员审阅笔录后签字、盖章(有权对本人发言部分进行修改后签字、盖章)，并附卷备查;五是公布审查结果或者处理意见。但对参与人员较多的公开听证程序作了特别规定。此外，对启动公开审查程序进行了规范：一是案件承办人主动启动;二是检察长指令启动;三是部门负责人和纪检、监察部门建议启动;四是侦查机关和案件当事人及其辩护人、诉讼代理人或其近亲属提请或者申请启动。
3.公开审查的结果运用。检察机关要充分尊重、对待参与公开审查活动人员的意见，非因特殊情况，应当采纳绝大多数人的意见，并依法作出决定或者处理。如该院检察委员会以公开方式审查李某等三人涉嫌虚开用于骗取抵扣税款发票罪案件之前，侦查监督部门的一致意见是向公安机关发出撤案的法律文书，但经过公开、认真听取县公安局领导和办案部门负责人、县国税局负责人及专业人士的意见后，检察委员会采纳了他们的合理观点，没有向公安机关发出撤案的法律文书。
（三）公开审查的责任和监督 一是落实公开审查的责任。案件承办人是直接责任人，对于符合该院《案件公开审查实施办法》规定条件、范围，应当公开审查而没有提出公开审查意见的，要承担相应责任。分管副检察长是确保公开审查活动顺利推进的第一责任人，他既要亲自主持公开审查活动，更要监督分管部门检察人员严格依照《案件公开审查实施办法》的规定开展公开审查活动。部门负责人则是组织公开审查活动的主要责任人，负责做好协调、配合等保障性工作。三级责任人必须做到四个心中有数：一是嫌疑人涉案前的人身及表现心中有数，如身份、性格、一贯表现、前科劣迹等品行情况;年龄、健康状况、是否怀孕、哺乳等生理情况;经历、职业、生活处境、人际关系等生活情况。二是犯罪情节心中有数。如犯罪的原因、动机、目的、手段、结果、是否防卫过当、避险过当、共同犯罪中的地位和作用等。三是犯罪后的表现心中有数，如认罪、悔罪、立功，有无自首、潜逃、拒捕等情况或危害社会、妨害诉讼进行的事实或迹象。四是适用非羁押措施的可行性心中有数。如是否具备适用取保候审、监视居住强制措施的可行条件，采取取保候审、监视居住对社会危险性的控制力度;侦查进展情况、被害人的态度、社会的认同和支持等。此外，由于要公开相关的材料，可能涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私，因此在公开审查过程中要注意处理好这方面的关系。
二是强化公开审查的监督。强化纪检、监察部门执法监督。院纪检、监察派员参与公开审查全过程并进行现场监督，在公开听证、参与调查取证、参与部门案件讨论中发现问题有权当场提出意见，也可以报告检察长予以纠正，但不能影响、妨碍执法部门对案件依法作出决定或者处理。强化案管中心的管理监督。案管中心负责案件受理、负责提供法律文书等，能够有效地掌握各执法办案部门的基本情况，能够发现各执法部门是否严格执行《案件公开审查实施办法》的规定和要求;发现问题，可以及时报告检察长。强化检察长的底线监督。检察长有权将各执法办案部门的案件直接提交检察委员会进行公开审查，藉此监督各执法部门落实公开审查有关规定。
三、案件公开审查的制度价值
检察机关的审查批捕、审查起诉和控告申诉检察，是法律监督的主要权能，具有司法审查的性质。从某种意义上说，这些权能运行的公开程度决定着检务公开的程度。从法理上说，除涉及侦查手段、谋略和国家机密等情形外，上述司法审查活动均应公开。公开是司法的要义，不公开的司法在公信力上将大打折扣。但实践中受执法观念、办案方式或司法资源、能力等因素影响，批捕起诉的案件“公开”程度较低，即使是新一轮司法改革方案，对深化检务公开的要求也重点在不诉和申诉案件的公开上。宜章县院探索案件公开审查的可贵之处，就是实现在法律监督主要职权的运行上的有限公开，让人民群众身临其境的从办案中感受公平正义。从司法实践的情况看，蕴含着以下制度价值。
（一）凸显了法律监督的民主性。案件公开审查的直接效果就是破除司法神秘主义，体现法律监督者接受社会监督的自觉与自信。该院在对欧某涉嫌盗窃罪还是侵占罪一案进行的公开审查中，侦查机关工作人员、被害人、辩护人乃至在座的人大代表、政协委员踊跃参与对案件的讨论，现场气氛既尖锐、激烈，又良性、有序。县人大副主任段绍斌、县政协副主席罗荣庚等领导当场对检察机关以公开审查方式主动接受监督的举措给予了高度评价，并建议在此基础上扩大公开审查的范围和规模。在办理黄某因邻里纠纷故意伤害致人轻伤案过程中，该院拟对黄某作(相对)不起诉决定，被害人的儿子起初不理解，坚决反对。通过公开审查，让被害人家属充分陈述意见，参与群众有序发表不同观点，该院承办人对案情进行了合情合理的分析，对拟作不诉决定的法定理由进行了认真说明，各方误解终于消除，在强烈的案件司法民主气氛中，不仅对案件处理达成一致共识，而且让参与公开审查的群众代表和现场观摩者受到一次生动的法制教育。
（二）增强了检察执法的公正性。案件公开审查的核心价值就是改变传统的封闭性办案审查方式，将办案活动置于阳光之下，以司法公开促进司法公正。如对李某等三人涉嫌虚开用于骗取抵扣税款发票案件的公开审查。该院邀请县公安局领导和办案部门负责人、县国税局负责人及专业人士列席检察委员会，由于对案件性质和证据认定等存在争议，检察委员会没有匆忙作出决定，而由检察长依法将案情和不同意见请示上级检察机关。又如该院对犯罪嫌疑人刘某涉嫌盗窃罪进行公开审查。公安机关认为刘某构成盗窃罪，应当逮捕，否则会出现被害人闹事上访的风险。参与公开审查的律师、人民监察员和公安机关法制部门负责人对此案进行了认真讨论、争辩，最后形成基本共识，认为该院承办人审查后认定刘某着手实施盗窃行为的证据不足，属于犯罪预备的理由成立，依法作出(绝对)不批准逮捕决定。从而保障了犯罪嫌疑人的合法权益，凸显了司法的公正性，充分彰显了法律的社会效果和法律效果。
（三）拓展了司法说理的有效性。案件公开审查的功能性价值还在于拓展了面对面司法说理的平台与空间。如涉嫌伙同他人共同贪污12万元的村干部张某的取保候审。该院到张某所在村里召开公开审查会，阐明张某系主动投案自首，且家里有大片烤烟无人管理，符合取保候审的基本条件。参会的镇政府负责人、村委会干部、群众代表和人民监督员一致认为检察机关对张某取保候审恰当，消除了群众的疑虑。位于该琅塘镇境内的“新化县鑫联矿业有限公司”长期遭遇附近村民偷盗矿产品之苦，又害怕村民报复。根据这一情况，该院于2017年9月13日在琅塘镇政府会议室对梁某华、谷、梁某红等四人涉嫌盗窃罪和掩饰、隐瞒犯罪所得罪进行公开审查。除邀请侦查人员、当事人、人大代表、乡干部外，还特别通知该“矿业有限公司”附近三个村的干部、群众参与公开审查。经过公开审查，释法说理，村民从梁某华等4人的依法处理中深受教育。琅塘镇新殿桥村会计梁建新向检察机关表示，愿意做好其侄子梁某军(该案共犯，在逃)的工作，争取投案自首，得到从宽处理。
（四）彰显了法律治理的权威性。案件公开审查的根本价值就在提高检察执法的公信力，引导人们对法律的敬畏、遵从和信仰。在办理龚某涉嫌贷款诈骗罪一案中，同级纪委、监察部门从维护金融管理的声誉和群众对政府的信任出发，强烈要求逮捕龚某。该院邀请新化县纪委、县公安局、银行等单位负责人和人民监督员参加公开审查活动。经过热烈讨论、争辩后一致认为，虽然龚某的行为涉嫌违法，并造成较严重后果，从政治情感出发应予严惩。但是用刑事法律规范衡量，龚某的行为不符合逮捕的法定条件，如果逮捕龚某，可能会得到社会认同，但是却有违法律规定和法治精神。在这种情况下，应该理解支持检察机关依法作出不予批捕的决定。该院在公开审查黄某涉嫌盗窃案时，办案人员对其行为是既遂还是未遂定性争议较大，在参与公开审查会的人民监督员、公安机关办案人员、律师等的集思广益下，从事实和法理的角度厘清了其行为未达到追诉标准的事实真相，遂对龚某作不诉决定，从而体现了法律监督人权保障的制度价值。
四、案件公开审查需解决的问题及建议
新化县人民检察院探索实施的案件公开审查机制，契合了完善检务公开的司法改革精神，拓展和丰富了公开审查的范围和方式，是对检务公开具有实质性意义的机制创新。但作为一种司法公开探索，该院案件公开审查活动中，还存在以下几个方面的问题亟需解决：
一是公开审查与办案人员紧缺问题。该院案件公开审查的探索，使本来就处于案多人少状况下的矛盾更加突出，相关办案人员不得不采取加班加点的方式在法定时间内完成批捕起诉等办案业务工作。长此以往，干警的业余学习和生活空间得不到保证。其解决的主要办法是，从改革内设机构入手，最大限度的压缩行政管理人员，通过整合机构、优化职能、强化素质、合理流动，充实司法办案力量。同时，在案件公开审理和办案承受能力之间找到合理的平衡点，量力而行开展案件公开审查工作。上级检察机关和人事部门在人员编制上应该向基层倾斜，建议对通过司法资格考试的人员，打破身份限制，以考试与考核相结合的方式，及时加以引进，适当扩充办案业务力量。
二是公开审查与法律资源不足问题。公开审查在法理上具有合理性和正当性，它将刑事诉讼中那些极为容易引起当事人不满的程序,如决定取保候审、不起诉、申诉以及在民事行政检察中决定是否抗诉等程序加以制度化,以保障检察职能活动的公开和透明。这种制度设计,充分赋予当事人的知情权、程序参与权,诉讼参与人和社会公众就容易理解和接受诉讼的结果,从而使程序公正价值得到进一步体现。因此，建议在刑事诉讼法和司法解释中细化公开审查程序规范，适当延长检察机关审查逮捕的办案期限，明确检察机关公开审查的法律地位，对审查逮捕、审查后拟不起诉、初查不立案、变更强制措施等执法办案活动设定公开审查的具体程序。
三是公开审查与人民监督员机制衔接问题。新化县人民检察院将人民监督员作为案件公开审查不可或缺的参与人之一，使人民监督员能够直接介入重大疑难案件、不捕不诉和申诉案件的查证和处理，既增加了人民监督员的监督刚性，又体现了案件公开审查的群众性。但按照湖南检察机关的现有规定，基层院不再选任人民监督员，统一由上级院选任，新化县本地的人民监督员只有三人，而要他们过多地参与公开审查活动，其工作量太大，并影响他们自己的本职工作。因此，建议授权基层院在同级人大的监督或者管理下，聘任一定数量的人民监督员，便于随机抽选人民监督员参与公开审查活动，加强对检察执法办案的监督。实现公开审查制度与人民监督员制度的有效对接。
四是公开审查与司法反腐的衔接问题。新化县人民检察院公开审查主要为刑事案件，由于司法体制改革，反贪污贿赂局和和反渎职侵权局以及预防职务犯罪科并入监察委员会，职务犯罪案件因批捕上提一级和侦查的隐蔽性而未能尝试。据悉，该院在提请市院批捕职务犯罪案件时，曾提出不捕案件能否公开的动议未能获准，这不能不说是审查案件公开的一个缺陷。查办职务犯罪案件是司法反腐的重中之重，也是人民群众高度关注的一个司法热点。实践中，群众对监察委移交的腐败案件，检察机关如果作出不捕不诉决定，很容易引起误解，有的还产生放纵腐败分子的错觉。如对职务犯罪疑难案件特别是不捕不诉案件实行公开审查，让犯罪嫌疑人、律师、人民代表、人民监督员等参与案件的公开听证，有利于案件的公正处理，从司法个案中感受检察机关的职能与责任。因此司法审查不仅在一般刑事领域进行，而且可以在惩治职务犯罪领域开展探索，实现公开审查与司法反腐的有效衔接。(作者： 袁小安 谭 婵)
